Para além da Gestão Democrática ou Compartilhada.

Por:Andrea Caldas – UFPR

Atendendo a um convite da APP-SINDICATO de republicar texto de minha autoria, escrito e divulgado em 1999, no Caderno Pedagógico, número 2, com o título “Gestão Democrática ou Compartilhada: uma (não) tão simples questão de semântica”, considerei a imperiosa necessidade de atualizar tanto os termos do debate ali colocados quanto, fundamentalmente, a análise do movimento histórico de lá até cá percorrido e em curso.
A este respeito, tenho insistido para o risco de determinadas cristalizações discursivas, muitas vezes travestidas de ortodoxia, que ocupam espaço seja nos debates acadêmicos, seja nos embates políticos, e que acabam por se converter em exercícios de lógica formal vulgar, que muito se distanciam dos esforços empreendidos no campo da dialética marxista para captar o movimento da história em todas as suas contradições incessantes.
Karel Kosik (1976) aponta esta diferença entre a análise dialética e a posição da denominada “sistematização doutrinária”, que supõe ter feito “a análise científica das idéias ao procurar para elas um equivalente econômico, social ou de classe.” (p.17)
Sendo assim, coerentemente com esta posição política e metodológica, faz-se mister que o debate sobre a questão da Gestão Escolar e Educacional seja historicizado e atualizado nas suas rupturas, descontinuidades e continuidades, a fim de que possa de fato converter-se em instrumento de transformação da realidade, e não de mera interpretação retórica, que imagina poder mudar o mundo no combate de idéias contra idéias, assim ironizado por Marx e Engels:
“Os ideólogos jovens-hegelianos são, apesar das suas frases que pretendem abalar o mundo, os  maiores conservadores.(…) Esquecem, apenas, que a estas mesmas frases nada opõem senão frases, e que de modo nenhum combatem o mundo real existente se combaterem as frases deste mundo.” (MARX & ENGELS, 1984, p.13)

O Contexto do Debate sobre Gestão Escolar nos anos 80 e 90
Os anos 80 trouxeram para o cenário educacional brasileiro importantes conquistas, oriundas do movimento de organização e lutas sociais pela redemocratização do país, tendo como principal marco jurídico a Constituição de 88 que, pela primeira vez, consagra o direito à educação como direito público subjetivo.
Tal demarcação significou não só a possibilidade concreta de exigibilidade do cumprimento do dever do Estado, já enunciado desde a primeira constituição republicana, como a afirmação da educação como direito social universal, o que inicia uma ruptura com a visão enraizada na sociedade patrimonialista e desigual, que sempre entendeu a educação como forma de ascensão social, produto do mérito ou do pertencimento de classe e, portanto, não universalizável.
Esta nova postura tem abrigo no amadurecimento da sociedade civil brasileira, que aos poucos começa a consolidar uma cultura republicana democrática e que, na esfera educacional, afirma como princípios:
“o horizonte da cidadania, da soberania, da pluralidade política, da igualdade, da liberdade, da autonomia pedagógica, da universalidade do direito à educação, da cooperação federativa, da obrigatoriedade e da gratuidade do ensino público, com a ampliação de recursos obrigatórios para a manutenção e desenvolvimento do ensino, aliada à valorização dos profissionais da educação”(ABICALIL, 2010, p.11).

Concebendo a escola como espaço de garantia de direitos (e não como mera benesse do Estado), os debates em torno das formas de gestão escolar dirigem-se à sua democratização, e é neste contexto que são criados instrumentos colegiados de gestão e, em algumas unidades da federação, o processo de eleição para diretores de escola, entendidos como representantes da comunidade escolar e não como prepostos do governo.
O contexto dos anos 90, contudo, sob a égide da crise econômica mundial, cria um cenário pródigo para que o neoliberalismo se erga sobre a anunciada morte das utopias  e se apresente como a única e natural alternativa, tendo o mercado como o novo demiurgo.
No caso das políticas educacionais, instaura-se uma espécie de conformismo pragmático, assentado na aceitação “de que nossos Estados se encontram quebrados financeiramente e, consequentemente, não existem recursos para satisfazer a cada vez mais intensa expansão do sistema. Ou seja, há um certo custo de eficiência que só pode ser pago pelas famílias, pela verba das empresas privadas ou por aqueles pertencentes a uma instituição filantrópica.” (GENTILI, 1994, p.175)
Com isto, dentro do processo de recomposição hegemônica, o discurso dominante passa a operar, não exatamente no combate às idéias democratizadoras e universalistas dos movimentos progressistas e sim na reconversão discursiva e apropriação de conceitos e sua neutralização política.
Em nome da busca da eficiência administrativa e da racionalização dos parcos recursos públicos, a gestão educacional ganha importância estratégica, combinada ao movimento de reforma do Estado. Esta equação realiza-se através da descentralização da gestão no que se refere à manutenção das escolas e administração, combinada à cada vez maior centralização das decisões e controle.
Tal formulação é evidenciada nos termos de um documento da SEED/PR, da época, intitulado “A Escola do Amanhã”, citado no referido texto (NUNES,1999) e que novamente reproduzo aqui:
Ao lado de uma foto de sala de aula vazia com carteiras quebradas, lê-se “este é o retrato de um ensino devastado” e afirma-se não ser importante “identificar quem errou, quem se omitiu”, e sim constatar “que ainda temos escolas em condições mínimas e precárias de funcionamento”. Logo abaixo é inserida a foto da entrada de outra escola, com a frase “este é o retrato da esperança – escolas que são consideradas modelo”. O documento então explica que a diferença entre as escolas que oferecem “ensino de boa qualidade” e as “escolas que enfrentam problemas não está na quantidade de recursos recebidos do estado (sic) e sim na participação da comunidade.” E prossegue:
A questão central para uma escola pública de qualidade relaciona-se ao fortalecimento e autonomia das unidades escolares. Como são as escolas as unidades executoras do projeto educacional, são elas que devem ser fortalecidas. Cabe à Secretaria de Educação e aos Núcleos Regionais propor, apoiar e fiscalizar a execução da política educacional. É decisiva uma grande participação da comunidade escolar. (…)
Instrumentos de participação: Conselhos Escolares (organizam a comunidade em torno da escola e são instrumentos para execução do projeto de autonomia das unidades de ensino; Associações de Pais e Mestres (canalizam o desejo de ajudar e a capacidade de fazer de milhares de pais e professores).(Grifos meus)

Pode-se perceber, portanto, que embora não se faça a identificação dos responsáveis pela situação de abandono da escola pública, a SEED aponta como responsável pela solução do problema a comunidade. Uma análise mais atenta do documento nos indica que a concepção de participação se distancia da idéia de controle social e se aproxima muito mais do conceito de gerência , frequentemente utilizado nos documentos de divulgação a que tivemos acesso.
Neste sentido, a utilização do termo gestão compartilhada, ao invés de gestão democrática, coaduna mais adequadamente com a concepção ali estabelecida. Ou seja, falar em compartilhar a gestão, no sentido de repartir, participar ou tomar parte em, é substancialmente diferente da democratização da gestão como forma de controle da autoridade e dos poderes de decisão e execução.
No primeiro sentido, supõe-se alguém como proprietário da gestão (o governo ou o diretor, dependendo da instância) que magnanimamente reparte aquilo que é seu (uma vez que só se partilha aquilo que se tem). No segundo caso, trata-se de controlar a quem dirige, entendendo-se que aquele que ocupa uma cargo de direção o faz a serviço dos que o elegeram (ao menos nos regimes democráticos), sendo, portanto, um movimento da periferia para o centro, de baixo para cima, ao contrário da gestão compartilhada, que é outorgada de cima para baixo.
Esta visão, que privilegia a gestão da escola como a principal forma de solucionar os problemas da educação no país e, mais especificamente, a descentralização dos sistemas de ensino no nível gerencial-operacional com a correspondente centralização político-estratégica, encontra ressonância nas diretrizes do Ministério de Educação consubstanciadas no Planejamento Político-Estratégico (1995-1998), bem como nas orientações do Banco Mundial.
O Planejamento Estratégico do MEC para o quadriênio 1995-98 na área de educação, após acentuar a importância da educação no desenvolvimento econômico, estabelece como desafio a mobilização da sociedade para enfrentar as distorções do sistema educacional brasileiro. No decorrer do documento, em vários momentos, repete-se a ênfase na “modernização gerencial, autonomia da escola e envolvimento da sociedade”, resguardando ao MEC o papel de “formulação,coordenação e acompanhamento de políticas públicas na área educacional e consequente redução de seu papel executivo.” (Grifos meus)
É também neste sentido que as diretrizes do Banco Mundial enfatizam a importância do envolvimento da sociedade na política educacional: a participação da “família” nas instituições escolares é pensada como estratégia de autonomização financeira das escolas:“muchos países han observado que las comunidades que participan em la administracion escolar están más dispuestas a contribuir al financiamento de la enseñanza” (Banco Mundial, 1995), bem como no estímulo à competitividade entre as escolas, através da possibilidade dos pais (consumidores) exercerem a escolha entre distintas escolas (fornecedores), o que é entendido como ingrediente fundamental para a melhoria da qualidade:
“La dinámica de competir por alumnos normalmente acentúa ciertas caracteristicas de la escuela vinculadas a la eficácia tales como uma administración fuerte y el sentido de estar cumpliendo una misión.” (Banco Mundial,1995)
Há uma grande preocupação com a diminuição de custos do financiamento da educação, para o que são propostas várias alternativas, como a parceria com a inciativa privada, o financiamento local e até a cobrança de “derechos” dos pais e alunos. A participação dos pais na administração tem, neste caso, um duplo sentido: convencê-los a contribuir financeiramente com a escola e buscar uma otimização dos recursos, no interesse dos próprios financiadores, ou seja, os pais.
No entanto, o Banco Mundial assinala o risco dessa descentralização como a perda de controle do governo sobre a política educacional, e recomenda enfaticamente que se limite a participação dos professores às questões relativas à instrução, que se ensine aos pais como administrar as escolas e que se estabeleçam normas em nível nacional e mecanismos de avaliação de rendimento, definindo uma clara separação entre administração local e controle central, condicionando o financiamento ao cumprimento da política central.
Desta forma, o foco das políticas de gestão deixa de ser a construção do projeto político-pedagógico, o controle do poder de quem dirige e a implementação de instrumentos colegiados de gestão e, de forma despolitizada, renova o ideário tecnicista dos anos 70 com a reintrodução de “novos” conceitos do mundo produtivo empresarial, como a qualidade e excelência, a concorrência e competitividade entre escolas, professores e alunos.
Assim, elege-se o mercado como paradigma a ser seguido e procede-se a uma série de transposições mecânicas e artificiais para o campo educacional. A primeira delas é a substituição do conceito de democratização pelo de qualidade, no sentido de excelência. Esse conceito também é transposto do mundo empresarial e se caracteriza pelo seu caráter mensurável: daí a obsessão pelo ranking e a postulação da competição e a força do exemplo conduzem à eficiência e produtividade.
A qualidade é entendida como uma mercadoria que se adquire e que não é generalizável, uma vez que a desigualdade é pressuposto do bom funcionamento do livre mercado – necessária à instauração do princípio do mérito. Por isso, a insistência na utilização do termo excelência (do inglês to excel: aquele que se sobressai) sutilmente desconstrói as teses das políticas universais e igualitárias, recolocando como base das políticas sociais as teses do liberalismo econômico, que enaltecem os valores da diferença/desigualdade como fórmula da competição e emulação.
Ou, no dizer de Bobbio (1999, p.39):
Uma das maiores linhas de divisão entre os homens, em sua atitude para com seus semelhantes, é a que ocorre entre igualitários e não-igualitários, ou seja, entre os que creem que os homens são iguais entre si, apesar das diferenças, e os que creeem que são desiguais, apesar das semelhanças; ou ainda entre os que acham injustas as desigualdades sociais porque os homens são mais iguais que desiguais e os que pensam que todo o processo de encurtamento das distâncias entre classes e categorias não se justifica por serem os homens mais desiguais que iguais.

E a História Segue…
Contrariamente às teses apocalípticas dos anos 90, que proclamavam o fim da história e entronizavam o capitalismo como a última etapa da humanidade, e ao ceticismo da auto-proclamada “verdadeira esquerda”,  que sistematicamente anuncia que nada mudou, a história da humanidade e, por conseguinte, das políticas educacionais, caminha, se reconstrói, mescla pretéritos e presente, indica outros desafios e desvela renovadas contradições.
Mais uma vez citando Kosik (1976, p.165), na sua acurada análise da dialética marxista:
O sujeito só conhece o mundo na proporção em que nele intervem ativamente, e só conhece a si mesmo mediante uma ativa transformação do mundo. Todavia, o sujeito que retorna a si mesmo depois de ter andado em peregrinação pelo mundo é diferente do sujeito que empreendera a peregrinação. O mundo percorrido pelo sujeito é diferente, é um mundo mudado, pois a simples peregrinação do sujeito pelo mundo modificou o próprio mundo, nele deixou suas marcas. Ao regressar, porém, o mundo ao seu redor se manifesta ao sujeito de modo diferente de como se manifestara no início da peregrinação, porque a experiência obtida modificou a sua visão de mundo e de certo modo reflete a sua posição para com o mundo.

Sendo assim, do final dos anos 90 para o atual período mais de uma década se passou e, a menos que se desacredite da capacidade humana e do processo histórico, há que se empreender a laboriosa tarefa de analisar as mudanças, avanços e desafios que presidem o presente momento.
Para além do debate estabelecido sobre o caráter dos governos Lula e Dilma ou, melhor, se  representam a continuidade ou a ruptura com os governos anteriores, ou da discussão sobre as semelhanças e diferenças entre os governos Beto Richa e Jaime Lerner que, de modo geral, tem esbarrado mais na fé política e preferência eleitoral que efetivamente em análises da realidade concreta, pretendo sinteticamente apontar o que julgo serem elementos importantes na análise da política educacional brasileira dos últimos dez anos.
Esta escolha metodológica assenta-se na concepção de que o movimento histórico acontece na mediação das relações entre sociedade, política, cultura e economia, e não apenas pela mudança eleitoral; ainda que seja o Estado espaço fundamental de disputa pelos direitos sociais e realização de finalidades coletivas.
Destarte, julgo que os exames políticos que privilegiam, nas suas análises, os personagens governamentais ainda se revestem da crença mitológica no Rei, no Absoluto, no Outro, desnudando marcas do passado autoritário, seja na versão monarquista, seja na versão populista, que desenharam a formação política da América Latina, tanto para a direita, quanto para a esquerda.
Na política educacional da última década, é inequívoco afirmar que houve uma mudança da base material em que se assentaram os debates e embates pelos rumos da educação brasileira, associada  à mudança gradativa dos rumos da macro-política e de um novo cenário econômico que, ao privilegiar o papel do Estado no desenvolvimento econômico, se afasta do ideário do Estado Mínimo (mormente todas as contradições ainda existentes na política monetária e fiscal) e retoma seu papel de investidor e financiador.
Assim, se nos anos 90, a política de gestão tratava de buscar a otimização dos cada vez mais reduzidos recursos públicos, hoje a grande pauta educacional é a disputa pelos crescentes recursos, em parte substancial devido ao crescimento econômico, além das fontes adicionais oriundas do Pré-Sal e da regulamentação dos recursos do FAT e do Sistema S, bem como da discussão trazida pelo PROUNI a respeito da destinação de bolsas em instituições privadas que, historicamente gozaram de isenção tributária, sem contrapartida social.
A política de Fundos para o financiamento da educação iniciada com o FUNDEF (1996), com foco exclusivo no ensino fundamental, tem sua ampliação com a aprovação do FUNDEB (2006), que aumenta tanto a participação dos recursos federais quanto o escopo do financiamento para toda a educação básica.
De outro lado, o processo de participação social ganha novos contornos e, por conseguinte, renovados desafios e contradições, uma vez logradas as conquistas de institucionalização das Conferências, Conselhos e Fórum Nacional de Educação, pauta das lutas dos anos 80 e que trazem para a mesma arena política governo, movimentos sociais e iniciativa privada.
Se nos anos 80 os movimentos educacionais da sociedade civil organizada lograram a organização do Fórum em Defesa da Escola Pública, das CONEDs e fortaleceram suas entidades, o momento atual cobra a participação de seus agentes na institucionalização e gestão das políticas públicas, estabelecendo novas exigências de formação, capacidade de diálogo e, principalmente, o entendimento dos diferentes papéis que se cumprem no espaço autônomo da sociedade civil e no espaço de negociação institucional quando, por exigência e fruto do processo de democratização, os militantes e profissionais da educação passam a exercer o papel de gestores públicos.
Sem dúvida alguma, este novo cenário ainda é fonte de inquietações, da parte de alguns pela sua acomodação e sujeição, de parte de outros pelo seu imobilismo, que os mantém eternamente no papel de vítimas e querelantes, mas seguramente para a maioria, fonte de estímulo para formação e transformação.

Ainda os Desafios….
Se houve avanços, eles são estímulos para continuarmos acreditando na capacidade histórica de transformamos incansavelmente a escola, a educação e o mundo.
Ainda restam os desafios históricos de uma sociedade de gênese predatória e excludente e  somam-se a eles novas exigências do presente e, no caso da educação, do devir histórico.
A condição da natureza humana nos explica que cada conquista cria uma nova necessidade, por isso somos e seremos eternamente inquietos e em permanente transformação.
De cada um deles, poderíamos escrever um ensaio, por isso, num esforço de síntese, enumero-os para que coletivamente desenhemos os caminhos na prática concreta (nunca as receitas ou modelos!):
    A política de avaliação da educação pública, através dos exames de larga escala instituída no governo FHC e mantida/modificada nos governos subsequentes, se por um lado cria uma consciência social a respeito da educação, dos seus resultados e da exigibilidade do direito da qualidade em educação, ainda guarda consigo uma série de contradições sobre a utilização destes resultados (premiar/punir/corrigir distorções) e sobre o próprio conceito de qualidade.
    O fortalecimento dos papéis dos Conselhos Escolares pelas políticas do governo federal, inclusive associadas ao financiamento da escola (PDE-Escola), representa de um lado a ênfase na construção da gestão escolar democratizada e organizada, e, de outro, ainda engessa tais organismos no tarefismo de atividades administrativas e burocráticas.
    O aumento de recursos repassados às escolas por iniciativa do governo estadual (PR), se atende às conquistas de maior autonomia da escola, de outro lado cria o risco de intensificação das atividades administrativas, sem o devido suporte técnico, o que pode secundarizar a ação política e pedagógica dos diretores e Conselhos de Escola.
    Ainda restam os desafios de democratização do Sistema Educacional, com a democratização efetiva dos Conselhos Nacional, Estaduais e Municipais e institucionalização dos Fóruns Estaduais e Municipais de Educação.
    O debate mais intenso a respeito de gestão no contexto da elaboração do Plano Nacional de Educação diz respeito a como se entende a função/cargo do diretor escolar e sua forma de provimento, e como se articulam as funções técnicas e políticas.
    Ainda existem dúvidas, embates e contradições em nosso entendimento sobre participação, gestão democrática e controle social público.
    Finalmente, o grande debate que nos desafia e que submete todas as questões referentes à gestão: Qual o projeto de escola e de educação que queremos? Qual o modelo de organização curricular? Qual a organização de tempos e espaços? Qual a relação entre professores, funcionários, estudantes e sociedade?

Teremos neste ano os debates finais sobre o Plano Nacional de Educação e a construção do Plano Estadual de Educação, que nos desafiarão novamente; mais importante ainda será o desafio cotidiano da nossa prática, que nos convida a mudar, interagir e transformar.
Pois afinal, é preciso sempre reafirmar a utopia da gestão democrática como “o lugar que ainda não existe mas pode vir a existir” (PARO, 1987), se desenhado e construido coletivamente. Reafirmar o sonho e a luta por uma sociedade  radicalmente humana, porque sem esta crença a educação perde seu sentido e sua razão de ser, de vez que ela só existe efetivamente como busca da superação.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

ABICALIL, C.  A  Conae e o novo PNE: Novos Marcos para a Educação. In: Retratos da Escola – v. 4, n.6, jan./jun.2010, Brasília: CNTE.
BANCO MUNDIAL. Prioridades y estrategias para la educación: studio sectorial del Banco Mundial (mayo de 1995)
BOBBIO, N. As Ideologias e o Poder em Crise. Brasília, Editora UnB, 4a. ed.,1999.
GENTILI, P. O discurso da qualidade como nova retórica conservadora no campo educacional. In: GENTILI & SILVA(org.). Neoliberalismo, Qualidade Total e Educação. Petrópolis: Vozes, 1994.
GONÇALVES, M.D.S. Autonomia da Escola e Neoliberalismo: Estado e Escola Pública,PUC, SP, 1994. (tese de doutorado)
GOVERNO DO ESTADO DO PARANÁ, SEED. A Escola do Amanhã. (s/d)
KOSIK, K. Dialética do Concreto. RJ: Paz e Terra, 1976.
MARX, K.  & ENGELS, F. A Ideologia Alemã. SP: Moraes, 1984.
MEC. Planejamento Político-Estratégico (1995-1998), maio de 1995.
NUNES, Andrea Caldas. Gestão Democrática ou Compartilhada: uma (não) tão simples questão de semântica. Caderno Pedagógico, n.2. Curitiba: APP-SINDICAT, 1999.
OLIVEIRA, F. Neoliberalismo à brasileira. In: GENTILI &SADER. Pós-Neoliberalismo: as Políticas Sociais e o Estado Moderno. Paz e Terra, RJ, 1995.
PARO, V. A Utopia da Gestão Escolar Democrática. Cad., Pesq., SP (60): 51-53, fev. 1987.

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